对改革国际金融监管体系的几点认识

中国人民银行金融研究所 随着金融危机的蔓延，大力改革金融体系、再造全球金融稳定框架的呼声渐高，各国政府和国际组织已经为此做了不少工作，提出了多种建议，并形成了一些共识。在扩大金融监管的范围、应对系统的顺周期性、重置资本和拨备要求、完善估值和会计准则等方面，G30完成了金融改革报告，金融稳定论坛和巴塞尔银行监管委员会也围绕金融监管和新巴塞尔协议框架的诸多问题展开了相应工作。一些监管机构和金融业已着手推动建立针对信用违约互换（CDS）等场外(OTC)金融产品的集中清算和中央交易对手机制。这些好的建议和举措，以及各方为完善金融监管框架所做出的努力，将有助于危机的应对及未来的风险防范。但我们也发现，主要发达国家金融监管体系存在的一些问题还没有得到各方的充分关注或达成共识，在此，我们希望通过对部分问题的深入讨论，提出相关改进建议。 一、金融危机暴露出金融监管存在多方面问题 本次金融危机源于美国次贷危机，通过各类金融产品、金融机构和金融市场等渠道，迅速在全世界蔓延。有效的金融监管是防范金融风险最有力的外部约束力量，而危机的快速蔓延暴露出了部分发达国家在金融监管理念、体制及国际合作等多方面的问题。 1.监管理念上过分相信市场的作用 在监管理念方面，部分发达国家过分相信市场，认为“最少的监管就是最好的监管”。事实上，无论是几年前的安然事件、世通事件涉及到的问题，还是这次危机前期的部分金融机构出现的流动性危机，都提醒监管部门必须加强监管，但多数监管当局并未采取系统性措施加以改正。这其中的一个重要原因，就是过度相信市场的自我修复能力，忽视了在资本逐利动机下隐藏的系统性金融风险隐患。这次危机的演变过程显示，微观主体存在逐利本性，仅仅依靠市场本身力量，要么容易导致资产泡沫，要么就是以金融危机这种破坏性方式清理市场，给全球金融和经济造成了巨大破坏。 2.监管体制须不断更新,以免落后于金融创新 近年来，金融创新使得金融系统性风险有了新的来源，其中包括各类场外金融产品以及投资银行、对冲基金、特殊目的实体等类银行金融机构（near-bank entities）以及资本流动的跨市场投机。上述类银行金融机构内部存在多重问题，与传统金融机构盘根错节，很容易引发系统性风险。而一些大型传统金融机构大规模拓展非传统金融产品和业务，规避监管，成为系统性风险的另类来源。 本次危机让我们深刻认识到，现行金融监管模式滞后于金融创新的实践。在现行监管模式下，吸引公众存款的商业银行等具有明显外部性的传统金融机构和传统金融产品接受较为严格的监管，而类银行金融机构和场外金融产品受到的监管较为松散甚至缺失。此外，不同类型和不同地区的金融机构和不同的产品面临不同的监管规则和制度，不同类型的金融机构即使从事同类业务，也因为监管机构不同，受到监管的标准高低不一，加上金融监管当局之间的配合与协调不足，为监管套利创造了空间。各类监管套利使得类银行金融机构和场外产品发展速度远远超过传统金融机构和产品，也是对冲基金乐于在离岸金融中心注册的重要原因。 近几十年来尤其是近十年来，金融市场和实体经济的迅速发展，使主要发达国家错误地认为现行的监管模式和体制是有效的，没有根据金融市场、机构和产品的发展，采取措施提高监管体制的有效性，减少不同监管机构之间的摩擦、内耗和推诿。有案例表明，本次金融危机爆发以来，部分发达国家监管机构与中央银行及财政部门之间的沟通障碍已经给金融救助和金融稳定工作带来被动，从一定程度上反映了监管体系的失效. 3.国际监管合作体系尚未形成 在国际合作方面，由于缺乏统一的监管标准和信息交换的平台与机制，监管者对国际性金融机构的跨境活动，尤其是国际资本流动，缺乏了解。这是一个全球性普遍问题。相关国际组织一直以来只是主要针对发展中国家进行宏观经济监测，特别关注新兴市场国家的汇率问题，但在监管全球资本流动上的作用强差人意。迄今为止，我们尚未厘清跨境资金的流动渠道和流动机制，特别是新兴市场国家资金流入与流出的渠道和机制，而且也还没有充分了解在经济不景气时，这些资金流动是如何逆转的。 为加强监管方面的国际合作，金融稳定论坛（FSF）近来选定了30家大型国际性金融机构，并为它们分别成立了由其母国监管机构为主、主要东道国监管机构参加的联合监管机制（supervisory college）。在运作一段时间以后，我们应该及时评估这些联合监管机制在加强跨国金融机构的国际监管方面的有效性与充分性，并提出改进建议。同时，作为全球风险预警工作的重要组成部分，国际货币基金组织应该加强对国际资本流动的监管和监测。 二、改革金融监管体系需要关注的几个问题 1.改进金融监管的第一步是监管的自我批评 中国古代先哲的教诲是：“吾日三省吾身” ，这句话浓缩了东方哲学对自我批评的重视。在分析当前危机并从中吸取教训的过程中，我们迫切需要不断反省，吸取教训，只有这样，才能启动深远的改革。近来，我们却不断听到一些对本次金融危机缺乏自我反省，试图寻求借口、推卸责任的言辞。这种缺乏自省的做法将会妨碍对当前金融监管系统性缺陷的客观审视。 实际上，缺乏自我审视的做法正是导致本次金融危机的重要原因。危机爆发之前，尽管有事实表明美国主体纷杂、权力分散的监管结构存在隐忧，但仍有看法认为这种金融监管结构运转良好。虽然部分机构在改进监管方面做出了一些努力，但一些人却以“没出问题就不用修理”为由，不愿意正视问题和解决问题。面对安然、世通事件中涉案金融机构的丑闻，仍然相信市场参与者的自我约束和市场主体的自我监管能力。从当前危机的影响来看，全世界为此付出了巨大的成本。要改革金融体系，首先要正视自身存在的不足。 2.引入宏观管理机构的周期参数，加强逆周期机制 有效克服现有资本监管框架中顺周期因素以及提升银行资本的质量是防止严重金融危机的必要前提。危机反映了银行机构在资本充足性方面存在许多脆弱性，表现在：Basel II对复杂信贷产品的风险重视不够；最低资本及其质量要求未能在危机中提供足够的资本缓冲；资本缓冲的顺周期性加速了动荡；以及金融机构间在资本衡量标准方面存在差异。 目前，多个国际组织和监管机构正在致力于强化资本约束的普遍性，包括对资产证券化、表外风险敞口和交易账户活动提出资本要求，以及提高一级资本的质量和全球范围内最低资本要求的一致性。此外，作为资本充足率要求的补充，构建适当的杠杆比率指标可以在审慎监管中发挥作用，既可以作为潜在承担过度风险的指标，也可以起到抑制周期性波动被放大的作用。 在克服现有资本充足率框架的脆弱性尤其是资本缓冲的周期性方面，负责整体金融稳定的部门需要开发使用逆周期乘数，抑制顺周期因素。当经济周期发生异常变化或经济系统需要非常规的逆周期调整和/或特殊稳定手段时，可以考虑让该部门发布季度景气与稳定系数，金融机构和监督机构可以使用该系数，乘以常规风险权重后得到新的风险权重。根据这个风险权重得出的资本充足率要求和其它控制标准（如内部评级法），可以反映维持金融稳定的逆周期要求。 具体地说,开发出一套景气指数后，逆周期乘数可以从中导出。目前，市场上已经有不少与经济周期、投资者和消费者信心相挂钩的各类指数，可以作为构建景气指数的基础。在市场繁荣期，资产价格一路走高，乐观情绪占主导地位，景气指数维持高位；经济衰退期则正好相反。当然，从景气指数导出逆周期系数时,还需要考虑其他因素，如产品类型、风险敞口的行业种类和国家类别。有了景气指数和逆周期乘数,就可以把它们运用到各种顺周期因素中,如上面提到的风险权重,以及用于评级的违约概率和金融交易中使用的各种抵押物的折扣率等。此外，景气指数和逆周期乘数还可以用于其他的顺周期因素。逆周期乘数的运用，不但有助于克服顺周期因素，还通过改善抵押品的管理和作用于信用评级的违约率，更好地管理复杂信用产品的风险, 从而提高资本金的质量。 3．监管机构须提高队伍素质,否则缺乏监管市场的经验和感觉 一些监管机构缺乏有市场经验和感觉的人才队伍,对市场发展的最新情况缺乏足够了解，不能掌握新产品对市场结构尤其是系统性风险的影响。由于缺乏对产品风险属性的了解，监管机构工作人员对抵押债务凭证（CDO）等结构性投资工具和信用违约掉期（CDS）等衍生产品可能引发的问题，以及金融机构资产负债表不能体现的表外业务活动，其中包括对结构性产品至关重要的评级方法的缺陷等风险隐患不够敏感。为提高监管水平，监管机构需要与金融市场进行常规的、系统性的人员交流，这种交流可以使监管机构提高对市场的敏感性,更好和更及时地掌握金融产业发展的前沿动态，更好地行使监督、监管职能。 4.强化对评级运用和评级机构的监管 主要评级机构对金融机构和产品的评级结果已经成为国际性的金融服务产品。在全球范围内，很多规定都要求投资管理决定和风险管理确保金融产品达到主要评级机构给出的一定水平的评级。只要某种产品满足了门槛评级标准，金融机构也习惯了不去担心该产品的内在风险。但是，评级不过是以历史数据为基础得出的违约概率的指标，不是产品的未来安全保证。发行人付费的盈利模式使得评级过程充满了利益冲突,评级机构不负责任地给于很多结构性产品过高的评级.此次危机中，市场的逆转使得评级机构深度下调金融产品评级，迫使评级结果的使用机构（资产管理公司、金融服务企业等）的资产减计大增,加重了危机的严重程度。 我们认为，金融机构应该对风险做出独立判断，而不是把风险评估职能外包给评级机构。在必须使用外部评级时，还要进行内部独立判断，并以此作为外部评级的补充。监管者应鼓励金融机构提高内部评级能力，减小对外部评级的依赖。中央银行和监管机构需要出台新规定，要求金融机构外部评级的依赖度和使用率不超过业务量的50%，至少对有系统重要性的金融机构应该这样规定。同时，有系统重要性的机构还应加强内部评级能力，对信用风险做出独立判断。 次贷危机还表明，仅在某个国家加强对评级机构的监管远远不够，各国需要共同行动，加强对评级体系的国际监管。国际证监会组织、国际清算银行和金融稳定论坛应当协调制定和执行标准，指定专门机构负责这些规则的贯彻执行，重点关注评级体系存在的问题、消除评级机构和发行人之间的利益冲突以及提升评级机构的独立性、公正性和透明度。此外，需要定期评估经主要评级机构评级的产品的实际表现纪录并评价各种不同评级的实际违约和损失的相关数据，其中包括对主权评级业务，尤其是对发展中国家的主权评级业务的评估。这些评估的结果要公之于众，使得市场参与者可以据此做出自己的判断并更好的使用信用评级服务。一旦发现问题，应责令问题机构及时纠正，并采取个别批评或公开谴责等措施，各主权国监管机构也可据此对相关评级机构处以包括市场禁入在内的相应处罚。 5.关注公司治理问题 有证据表明，部分发达国家的一些具有系统重要性的金融机构的董事会已沦为“绅士俱乐部”，其职能就是通过由董事会主席或首席执行官主导的管理层做出重大决策。很多情况下，独立非执行董事并不具备足够的专长，无法为公司的运营制定战略方向，有效的指导或支持公司的风险管理或内部控制。从相关实例中我们也可以发现，在部分规模庞大的机构中，风险管理人员受制于人，使得机构缺乏有效的制衡机制，放纵冒险行为，过度追逐短期回报。 管理层为季度业绩和年末奖金等短期指标所驱动，过分关注季报和短期行为。这些机构的薪酬结构具有顺周期性，对短期业绩给予丰厚回报，却无法约束过度冒险行为。此外，主席或首席执行官的选拔和任命有时并不是以候选人的资质和贤能为基础，而是根据一些与股东利益和公司长远发展利益相左的因素做出的。 对于那些具有系统重要性、业务活跃的跨国金融机构，监管机构应该制定更高的治理标准。至少，这些机构的独立非执行董事应该多数都具备金融知识，有能力为管理层提供实质性指导，在公司的市场战略定位、平衡业务扩张与发展质量之间的关系、金融创新以及高层选拔程序等方面为管理层提供意见。这些机构的年报应该对独立非执行董事是否以及如何积极行使职责的信息进行披露，使投资者能够了解董事会行使其受托责任方面的情况。在美国，有一人兼任董事会主席和首席执行官的惯例，这一做法急需改革。从导致危机的种种问题来看，在具有系统重要性的金融机构中，这两个职务应当由不同的人来担任。（完）